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AU PARLEMENT EUROPÉEN
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CONFÉRENCE "CONFRONTATIONS EUROPE" SUR L'AVENIR DES FINANCES DE L'UE

Conférence sur "L'avenir des finances de l’Union européenne" -Intervention de Jean Arthuis, membre du Parlement européen, président de la commission des budgets

Mesdames, Messieurs,

Je tiens à remercier « Confrontation Europe » pour son invitation à participer à son groupe d’étude de Haut niveau sur la conjoncture et la prospective. Aujourd’hui, vous avez mis à l’ordre du jour de votre séminaire « L’avenir des finances de l’Union européenne ». Mais avant de tenter de répondre à la question de savoir ce qu’elles seront dans les années qui viennent, au-delà de 2020, dernière année du cadre financier pluriannuel en cours, il est devenu urgent de s’interroger sur le futur de l’Union. Dit autrement, hormis ce qui s’accomplit présentement dans les domaines de l’agriculture et de la cohésion, quels sont les défis majeurs liés à la mondialisation que les États membres peuvent encore relever eux-mêmes au plan national, et quels sont ceux qui appellent une mise en commun de compétences et de moyens pour atteindre l’efficacité optimale ?

La Commission européenne vient opportunément à notre secours pour nous aider à formuler sans trop tarder notre réponse collective. Je tiens à saluer ses apports, en particulier l’excellent document de réflexion sur le thème de notre conférence, présenté en juin par les commissaires Günther Oettinger et Corina Cretu. Il découle directement du Livre Blanc sur l'avenir de l'Union et propose une structure claire pour les discussions à venir sur l'orientation, les objectifs et le niveau de financement du budget européen.

Si le budget est l’expression d’une vision et d’une ambition politiques, d’un projet, l'Union a besoin, selon ses objectifs, de budgets annuels ou pluriannuel qui la rendent capable de répondre aux nouveaux enjeux ainsi qu’aux priorités d'aujourd'hui et de demain. Exercice d’arbitrage délicat lorsque les plafonds de dépenses programmées sont fixés à l’avance pour sept années. Comment réagir aux situations de crise lorsqu’elles surviennent ?

Convenons que le budget de l’Union doit correspondre à la vision politique et stratégique que partagent les Européens. En conséquence une question cruciale et incontournable se pose : Quelles compétences seraient mieux exercées, tant en termes d’effectivité que d’économie de moyens, à l'échelon de l’Union plutôt qu’à celui des États membres ? Je retiens l’hypothèse selon laquelle les citoyens attendent de l’Europe qu’elle les protège face aux menaces que fait planer la mondialisation. Quelles conséquences en tirons-nous en matière de sécurité et de défense, de croissance et d’emploi, de lutte contre le terrorisme, de prévention des cyberattaques et de régulation des activités du numérique, de tarissement des sources des migrations, d’accueil des réfugiés ?  Au fond, comment préserver les biens publics européens ?

Le Président Juncker, lors de son discours sur l'état de l'Union, le 14 septembre, a exprimé avec éclat et conviction sa vision personnelle pour l'Union d'ici 2025. Maintenant, c'est à nous de creuser les différents scénarios et d’élaborer celui, unique, qui concilie nos attentes respectives. Suivant une logique 'bottom-up', telle que suggérée par le Livre Blanc de la Commission. Il s'agira ensuite d’identifier et de mobiliser les financements nécessaires.

Depuis le début de l’actuel cadre financier, les besoins nouveaux et les évènements imprévus, notamment l’ampleur des migrations et l’accueil des réfugiés à compter de 2015, se sont multipliés. Pour y faire face, le Parlement a sans cesse recherché dans le budget de l'UE et sa structure de financement des marges de flexibilité. Les 'instruments spéciaux' étant épuisés, il a fallu concevoir, hors budget, des véhicules et des fonds ad hoc et hors budget. A cet égard, l’EFSI en est une illustration heureuse. Il a si bien répondu à sa mission qu’il vient d’être prolongé et son enveloppe a été portée à 500 milliards d’euros pour stimuler les investissements sur l’ensemble du territoire européen. La dotation de la garantie requise met toutefois à l’épreuve du rabot des programmes qui conditionnent l’avenir, la recherche et les infrastructures de communication (Horizon 2020, CEF).

Mais n'a-t-on pas atteint les limites de la flexibilité ? L'émergence de la 'galaxie budgétaire' ne met-elle pas en question notre responsabilité démocratique, et l'intelligibilité du budget pour les citoyens ? À l’évidence, elle transgresse le principe d’unité budgétaire.

Nous devons mettre de l'ordre dans la maison et ramener cette pléthore d'instruments dans un cadre budgétaire unique, cohérent et transparent, sous contrôle démocratique.

Je tiens aussi à rappeler que, avant la crise migratoire, nous avons souffert d'une accumulation gigantesque de factures impayées, qui a compressé le plafond de crédits disponibles en début du cadre financier pluriannuel. Cela a nécessité la mobilisation de la marge de contingence, et a ralenti le démarrage de nouveaux programmes dont les citoyens et les entreprises européennes avaient besoin.

Nous sommes maintenant depuis deux ans confrontés au phénomène inverse d’une sous-exécution massive. Elle est peut-être le signe d’une complexité excessive ? Si la crise des paiements et la crise migratoire avaient coïncidé, le budget de l'UE n'aurait pas pu y faire face. Alors que les défis migratoires, sécuritaires et économiques ne sont pas prêts de s'épuiser, à l'approche de la fin de ce CFP la crise des paiements se profile à nouveau. Force est de reconnaître que nous sommes à la fin d’un cycle et d’une pratique budgétaires.

Au Parlement, pour l’immédiat, nous sommes bien sûr mobilisés pour tenter d’esquisser ce que devrait être le prochain cadre budgétaire. Nous apprécions la phase d'écoute et de réflexion engagée par la Commission. Elle nous permet de mettre en forme une prochaine résolution tendant à répondre à certaines des questions posées. Dans la foulée, nous préparerons un rapport d'initiative, rassemblant les contributions de la plupart des commissions parlementaires, précisant les attentes et les priorités du Parlement avant que la Commission mette sur la table ses propres propositions, au printemps prochain.

En ce qui nous concerne, nous écartons les scénarios qui rétrécissent les ambitions de l'Union. Le cinquième 'Doing more together' est considéré comme un point de départ, mais notre préférence privilégie un sixième scénario, le plus volontaire, dans le sillage de celui suggéré par le Président Juncker.

Aujourd'hui nous travaillons toujours dans le contexte d'un budget de redistribution en faveur de la PAC et des fonds de cohésion. Cela étant, à titre personnel, j’estime que si les crédits de la PAC doivent prévenir la volatilité des prix des produits agricoles et sécuriser le revenu des agriculteurs, il conviendra aussi de mettre en cohérence les choix budgétaires avec nos politiques commerciales et notre droit de la concurrence. Quant aux fonds de cohésion, leur engagement est en partie tributaire de la complexité des programmes et du règlement financier. La simplification en cours de discussion est un toilettage modeste. Il est à mes yeux impératif de prévoir un projet révision radicale dans la perspective du prochain cadre pluriannuel.

Essayons de rendre ce budget plus efficace en choisissant les priorités budgétaires sur la base de leur valeur ajoutée européenne et non pas sur une logique quantitative de redistribution ou de pure capacité d'absorption des fonds.

L’avenir des finances européennes est également conditionné par les ressources. Le Brexit est un facteur d’incertitudes. Il prive le budget annuel d’une contribution nette de plus de dix milliards d’euros. En outre, les négociations en cours avec le Royaume-Uni ne permettent pas encore de connaître ce que sera la dette correspondant à ses obligations, pas plus que l’échéancier des règlements dans le temps. En revanche, la sortie de la Grande Bretagne de l'Union représente une double opportunité budgétaire : d'une part, nous devons réfléchir à l'abandon du seuil de 1% du Revenu National Brut de l'Union pour le plafond des dépenses, afin de créer de l'espace de flexibilité dans le budget de l'Union, d'autre part, nous pourrons enfin mettre fin aux différents « rabais » qui minent la solidarité entre États membres. J’ai bien noté que le Président Juncker plaide pour porter l’enveloppe à 1,2% du PIB européen.

Pour conclure, comment pouvons-nous au mieux soutenir l'action de l'Union sur le plan budgétaire ? Je vous soumets cinq recommandations :
1. Rendons le budget plus flexible, en créant de nouveaux outils internes pour nous permettre de mieux faire face aux événements inattendus, notamment aux situations de crise.

C'est une lutte que ce Parlement mène depuis 2012 et la révision à mi-parcours ne peut en être la fin. Soyons non conventionnels et créatifs, et n'écartons aucune option, y compris la création d'une Réserve de crise pour mobiliser les ressources sans délai en cas d'urgence.

Cependant, il y a une chose que nous devons toujours garder à l'esprit : les instruments de flexibilité ne doivent servir à financer que des événements imprévus ; les nouvelles priorités nécessitent de nouvelles ressources, sauf à remettre en cause les actions actuelles.

2. Respectons le principe d'unité budgétaire. La « galaxie » est une réponse pragmatique et pathétique à l’insuffisance des moyens et à la rigidité de cadre, au mépris du contrôle démocratique.

En plus, ils rendent le budget européen encore plus opaque aux yeux des citoyens. Cette multiplication des fonds et autres facilités, doit cesser et faire place à un cadre budgétaire unique, cohérent et transparent. C’est dire l’importance de la recommandation formulée par le groupe présidé par Mario Monti prescrivant de réviser la nomenclature des rubriques budgétaire en vue de regrouper les crédits par objectifs illustrant l’action de l’Union. Dans le même ordre d’idée, respectons le principe d’universalité budgétaire. Aujourd’hui, les recettes affectées venant en déduction de certaines dépenses représentent plus de dix milliards d’euros.

3. Rétablissons le juste équilibre entre instruments financiers et subventions. Les instruments financiers absorbent une part de plus en plus importante dans le budget européen. Certes, l'effet de levier est tentant lorsque les moyens font défaut. C'est sans doute un différend entre la Commission et le Parlement.

4. Pour renforcer l’esprit communautaire, mettons un terme à l’obsession du « juste retour ». C’est en cela que de nouvelles ressources propres sont de nature à apaiser les crispations. Elles n’ont pas pour effet d’augmenter le niveau des financements car elles viendraient alors s’ajouter au poids des prélèvements obligatoires exercés au plan national. En revanche, elles permettraient de réduire la contribution des États membres et rendraient le budget plus indépendant des budgets nationaux. Le Parlement a engagé une réflexion pour une réforme globale du système de ressources propres. Les recommandations du Groupe de travail d'haut niveau constituent un excellent point de départ. Taxe carbone aux frontières extérieures, taxe sur les transactions financières, taxe sur les activités des multinationales du numériques, sont autant de pistes à explorer. Nous attendons maintenant des propositions législatives audacieuses de la part de la Commission européenne.

5. Enfin, nous avons le devoir de simplifier nos règlementations. La complexité procédurière et les inerties qu’elle génère ternissent l’image de l’Union. Tous les auteurs de règles, y compris le Parlement, doivent prendre conscience que le respect de la règle ne garantit pas la valeur ajoutée pas plus que la performance. L’envergure insuffisante de la révision en cours du règlement financier est hypothéquée par le fait que le cadre financier pluriannuel ne peut être remis en cause en cours d’accomplissement. Il est urgent de prévoir le nouveau règlement financier pour le nouveau CFP.

Reste une ultime interrogation : les élections de 2019 peuvent-elles avoir pour enjeu le prochain CFP ? Quel budget pour quelle Europe ?