DÉPUTÉ
EN ACTION
AU PARLEMENT EUROPÉEN
CONFÉRENCE SUR "L'AVENIR DES DÉPENSES DE L'UE"

"La mondialisation lance de nouveaux défis à l’Europe. La question est de savoir si les États membres de l’UE peuvent encore y répondre isolément, au plan national, ou s’ils doivent mettre en commun les moyens requis pour atteindre l’efficacité optimale. Le budget est l’expression d’une vision et d’une ambition politiques. Celui dont nous avons la charge manifeste des signes d’anachronisme. Chaque débat au Parlement est l’occasion de vérifier qu’il n’est pas en mesure de répondre aux attentes exprimées par les Européens.

Le contexte d’aujourd'hui a radicalement changé par rapport à celui d’il y a cinq ans, lors des négociations sur le cadre financier pluriannuel 2014-2020 :

-  les nouvelles donnes géopolitiques bouleversent les équilibres et multiplient les incertitudes et les menaces (U.S., Russie, Turquie, attentats terroristes, cyberattaques) ;
- les nombreuses crises qui ont frappé l'Union depuis 2014 (migrations massives, accueil des réfugiés, attentats terroristes, volatilité périlleuse des prix des productions agricoles) ;
- la montée de l'euroscepticisme et du populisme dans plusieurs États membres ;
- la sortie du Royaume-Uni de l'Union.

Les circonstances ont mis l’Union à rude épreuve, donnant trop souvent en spectacle son impuissance, l’une des causes de la montée de l'euroscepticisme et du populisme dans plusieurs États membres.

Dans ces conditions, est-il encore imaginable d’aborder la préparation du prochain Cadre Financier Pluriannuel (CFP) selon les procédures habituelles ?

Formellement, le Parlement européen a entamé sa réflexion interne sur le CFP après 2020 en juillet 2016 dans le cadre de sa résolution sur la révision à mi-parcours du CFP.

En réalité, depuis le début de ce cadre financier, le Parlement n'a jamais cessé de réfléchir sur l'avenir et de défendre de manière cohérente les changements nécessaires dans le budget de l'UE et dans sa structure de financement.

Déjà en 2014, première année de mise en œuvre du CFP actuel, le Parlement dénonçait la rigidité d’un cadre budgétaire adopté juste quelques mois avant, miroir de la période passée, inapte à répondre aux nouveaux enjeux, défis et priorités auxquels l'Union devait faire face :

- Comment combler le déficit d’investissements ? Conçu dans l’urgence, le Plan présenté en novembre 2014 a mis en place un Fonds de garantie (EFSI) de 8 milliards d’Euro sans toutefois réviser les plafonds de dépenses ;

- Comment faire face à la crise des migrations et à l’accueil des réfugiés en 2015 ? Les instruments spéciaux momentanément disponibles dans le budget sont totalement épuisés, et la création d'instruments ad hoc hors budget s'est faite au mépris de la responsabilité démocratique ;

-Comment apurer l’accumulation des factures impayées ? L'énorme arriéré de paiements (23,4 EUR) du cadre précédent a considérablement compressé le plafond en 2014 et 2015, ce qui a nécessité la mobilisation de la marge de Contingence.

Pouvons-nous plus longtemps tenter de faire croire en des annonces que nous n’avons pas les moyens de concrétiser ? Mobilisant 1% du PIB de l’UE, le budget de l’Union est essentiellement un budget de redistribution. Près de 80% des crédits sont affectés aux États membres par deux canaux : la PAC et les fonds de cohésion !

• Trois principes doivent être à la base du futur budget de l’UE :

1) Nous avons besoin d’un budget plus efficace.

Dans le contexte actuelle d'incertitude politique et de pénurie de ressources les futures priorités du budget doivent être choisies obligatoirement sur la base de leur valeur ajoutée européenne et non pas sur une logique quantitative de redistribution ou de pure capacité d’absorption des fonds.

L'action européenne doit conduire à des économies d’échelle et à des bénéfices communs supérieurs à ceux réalisés dans le cadre d'une action identique conduite au niveau national. Elle doit permettre, par l’édiction de règles simples et harmonisées, la prise de décisions rapides et efficaces.

2) Nous avons besoin d’un budget plus expressif et lisible. Nous devons rendre le budget européen lisible et compréhensible par les citoyens européens.  La valeur ajoutée et les bénéfices communs obtenus par l’intervention européenne ne peuvent souffrir le moindre doute. Le budget doit mettre en évidence les objectifs à atteindre et les moyens qui leur sont affectés. Bien que portant sur les ressources propres, le rapport du groupe de haut niveau présidé par Mario Monti a formulé cette exigence fondamentale à propos des dépenses.

3) Nous avons besoin d’un budget qui exprime fidèlement une vision politique et stratégique de l’Union. Nous sommes aujourd’hui aux limites du simulacre. La question que nous devons nous poser est donc : quelles actions voulons-nous confier à l’Europe ? Il est temps d’évaluer les compétences exercées à l’échelon national et de nous demander si leur effectivité ne serait pas plus réelle en les transférant au plan européen, tant en termes d’efficacité que de coût global.

C’est une approche « bottom-up », telle que suggéré par le Livre Blanc de la Commission, que nous devons suivre : il faut d'abord décider ce que nous voulons faire ensemble et, sur cette base, mettre à disposition les moyens financiers adéquats pour atteindre nos objectifs communs.

Il est donc impératif d'avoir le plus vite possible une décision politique sur le scenario à suivre. Cette décision doit accompagner d’un engagement politique de la part des États membres : la mise à disposition d’un niveau de financement cohérent avec le scenario choisi. 

Jusqu'à aujourd'hui, les États membres ont suivi l'approche inverse, fixant d'abord les plafonds de dépenses et essayant ensuite de répondre aux besoins.
Paradoxalement, au cours des dernières années, la couverture financière s’est rétrécie face aux besoins croissants de l'Union.

Quels sont ces besoins ?

En premier lieu, les nombreuses et récentes crises nous ont démontré que seul le niveau européen nous permet de les gérer de manière efficace. La question des migrations massives, de même que la lutte contre le terrorisme mondialisé le démontrent.

En deuxième lieu, les derniers événements sur la scène internationale nous démontrent l’urgence de relancer une action commune dans le domaine de la défense. Les crédits votés, 25 millions d’euros en 2017, sans doute 40 en 2018, l'ont été pour une action préparatoire qui reste symbolique quant au montant mais constitue sans doute une avancée décisive !

Troisièmement, nous devons continuer à financer les interventions structurelles dans les États membres, au titre de la solidarité. Mais un minimum de conditionnalité devrait contribuer au respect d’un socle de valeurs communes et de mise en convergence des législations nationales au sein de l’Union. Dans le domaine des fonds de cohésion, il y a urgence à simplifier nos règles de procédures. Elles donnent de l’Union une image bureaucratique insupportable.

Quatrièmement, nous devons assurer le financement des actions créatrices de biens publics européens - matériels et immatériels - tels que le marché unique, la recherche, les droits sociaux, l’environnement, les projets transfrontaliers. Mais attention, le manque de moyens est source de frustrations : seulement 11% des bons projets de recherche sont dotés par le programme Horizon 2020, de même 50% des demandes recevables sont honorées par les agences Erasmus !

Enfin nous devons réfléchir à des options de coopération entre certains groupes d’États membres, notamment d’un budget de la zone Euro, qui permettent de rendre les économies des États participants plus résilientes aux chocs de tous ordres. La convergence des législations nationales conditionne l’émergence d’une zone économique optimale. Le renforcement de notre union monétaire détermine la confiance des investisseurs. C’est donc le premier facteur de relance des investissements en Europe. À cet égard, le budget de la zone euro prendra-t-il corps à l’intérieur du budget de l’UE ou sera-t-il un budget spécifique, hors budget de l’UE ? La question n’est pas tranchée. Les conséquences sont lourdes.

* * *

Comment peut-on optimiser l’action de l’Union dans ces domaines ? Quel budget idéal ?

1) Nous avons besoin d’un budget plus flexible doté d'outils internes permettant de faire face aux événements inattendus, notamment aux situations de crise.

La lutte entamée par le Parlement en 2012 sur la flexibilité, nous a dotés d’instruments qui se sont révélés essentiels pour gérer les récentes crises de l'UE. Ils demeurent insuffisants : il convient d’augmenter la capacité financière de ces outils - comme on a commencé à faire dans la révision à mi-parcours d'élargir leur portée, de simplifier et accélérer les procédures de mobilisation.

Nous avons besoin d’une Réserve de Crise, hors plafonds de dépenses, permettant une intervention rapide pour tous événements graves imprévus.
Cependant, il y a une chose que nous devons toujours garder à l'esprit : les instruments de flexibilité ne doivent servir à financer que des événements imprévus. En revanche, les nouvelles priorités nécessitent de nouvelles ressources, sauf à remettre en cause les actions actuelles.

2) Nous devons respecter le principe d’unité budgétaire. La « galaxie » actuelle avec de plus en plus d’instruments constitués en dehors du budget pour répondre à des crises ponctuelles, a conduit à un manque croissant de responsabilité démocratique, car ces instruments ne sont pas soumis au contrôle de l'autorité budgétaire. En outre, ils font obstacle à la lisibilité du budget.

Le Parlement est attaché au principe d'unité budgétaire. C’est pour cela qu’il avait déjà demandé l’intégration du Fonds européen de développement dans le budget de l’UE. Le message politique de l’Union relatif au tarissement des sources de migration deviendrait sans doute plus audible.

Au cours des dernières années, nous avons assisté à une multiplication de fonds de placement, fonds d'investissement stratégique, fonds de garantie, facilités de garantie, instruments financiers, instruments d'assistance macro-financière. Dérive pragmatique rendue nécessaire par la rigidité et l’étroitesse du budget de l’Union.

Nous devons mettre de l'ordre dans la maison et ramener cette pléthore d'instruments dans un cadre budgétaire unique, cohérent et transparent.
Ce n'est ni plus ni moins ce que le Traité prévoit (article 310.1 - principe d'unité du budget).

3) Dans notre exercice de redistribution il importe de définir le juste équilibre entre instruments financiers et subventions.

Au cours des dernières années, les instruments financiers ont une part de plus en plus importante dans le budget européen. Faute de moyens, il est devenu tentant de recourir à l’ingénierie financière. L’effet de levier permet d'accroître sensiblement les enveloppes par rapport aux subventions. Ils facilitent l'accès au financement de nos PME, ils favorisent l'investissement privé. Veillons toutefois à ce que les systèmes de garantie ne se substituent pas aux subventions.

Le type de financement dépend en effet de l’objectif que nous voulons atteindre : nous devons donc continuer à assurer le financement des biens publics européens dont les opérateurs n’ont pas accès aux emprunts, faute de capacité à les rembourser.

4) Enfin, nous devons changer le système de financement du budget européen, ce qui ne veut pas dire seulement introduire de nouvelles ressources propres mais, de manière tout aussi importante, relier ces nouvelles sources aux priorités de dépense européennes, comme le suggère le rapport Monti. Le système actuel privilégie la référence au « Juste retour ». Cela étant dit, il doit être clair que tout prélèvement obligatoire destiné à l’UE ne peut avoir pour conséquence d’accroître la charge pesant sur les contribuables.

En conclusion, j’estime que nous sommes à la fin d’une période et d’une pratique budgétaire. Toutes les lacunes et insuffisances que je viens d’évoquer sont en fait le miroir des limites de l’action de l’Union européenne. La question fondamentale est politique. Elle exige une vision à long terme du devenir de l’Europe et la définition des missions et compétences que les Européens entendent confier à l’Union pour faire face aux défis de la mondialisation. Il restera alors à construire un budget cohérent, doté des financements appropriés, image fidèle de l’ambition partagée, lisible et compréhensible par les citoyens. C’est alors que nous serons en mesure de répondre à notre devoir de rendre compte de notre bonne administration.

L’heure est venue de construire un budget sincère et pertinent, expression des ambitions de l'Union. Un budget enfin compréhensible par les citoyens européens. Le budget d’une Europe qui parle aux Européens.

Je vous remercie pour votre attention."

 

Intervention de Jean Arthuis, Président de la Commission des Budgets
Conférence sur "L'avenir des dépenses de l'UE" - Bruxelles - 6 juin 2017

Introduction à la session interactive 2: "Optimiser la réponse de l'UE : les bonnes priorités et les meilleurs instruments"